对话世卫驻华代表：新经济形势下，如何推进全国性控烟立法

“20多年前，在我第一次来到中国的时候，很多(hěnduō)人告诉我，想要改变中国吸烟(xīyān)文化是不可能的。” 今年(jīnnián)是《世界卫生组织(shìjièwèishēngzǔzhī)烟草控制框架(kuāngjià)公约》（下称《公约》）生效20周年。时近第38个世界无烟日，在赶赴今年的世界卫生大会之前(zhīqián)，世界卫生组织（WHO，下称“世卫”）驻华代表马丁·泰勒（Martin Taylor）接受第一财经记者采访，并做出上述回忆(huíyì)。马丁出任世卫驻华代表是在2023年，但与中国结缘(jiéyuán)却是在本世纪初。 20多年过去，马丁(mǎdīng)表示，中国人对于烟草的看法已发生嬗变。 在22年前的(de)世界卫生(shìjièwèishēng)大会上，《公约(gōngyuē)》获通过，成为世卫主持(zhǔchí)谈判的首个国际条约，并于2005年2月27日正式生效。目前全球已有183个《公约》缔约方(dìyuēfāng)，覆盖全球约90%的人口。中国是第七十七个签约国(qiānyuēguó)，该《公约》自2006年1月9日在我国正式生效。三年之后，《上海市公共场所控制吸烟条例》颁布，这是中国首部省级(shěngjí)人大颁布的控烟地方法规。据马丁介绍，截至目前，中国已有24个城市实施了全面无烟政策，覆盖了全国16.2%的人口。 但《健康中国(zhōngguó)2030》中提出的(de)“到2022年覆盖20%人口(rénkǒu)”既定目标，至今未能实现。与此同时，在当前国际关系和经济形势下，全球健康筹资资金紧张；高收入国家的烟草(yāncǎo)制造业正在向中低收入国家转移；为了提振消费，一些国家和地区对于烟草消费的限制在悄然松绑……这些新的挑战正在威胁已有的全球控烟成果(chéngguǒ)。 “可喜(kěxǐ)的(de)是，无论是在中国还是在全球范围内，大多数人(rén)都希望改变吸烟文化，公众对于‘什么是可接受的社会行为’的容忍度正(zhèng)在下降，这种社会观念的改变甚至快(kuài)于立法进展(jìnzhǎn)。”马丁认为，当前中国正处于扩大内需的关键节点，减少烟草消费可以带动餐饮、教育等其他国内消费，并减少医疗支出及环境负担。世卫也期待中国进一步推动全国性的立法工作。 16%的中国人口受全面无烟立法(lìfǎ)保护 第一财经：谈及控烟工作，你为何始终认为立法(lìfǎ)是关键一步？这20年来，你认为中国在无烟立法上取得(qǔde)了哪些重要进展？ 马丁：当我(wǒ)们(wǒmen)谈到无烟立法工作的重要性，首先要理解控烟工作的重要性。对于后者，我认为至少有四点： 第一，控烟可以更公平地(dì)保护人口健康，既包括吸烟人群(rénqún)，也包括不吸烟人群，以及(yǐjí)儿童、孕妇、青少年等重点群体，他们可能每天都被迫受到二手烟危害。 第二，控烟会减少吸烟对环境和空气造成的(de)污染。 第三，控烟会(kòngyānhuì)显著减少国家医疗卫生支出。根据中国国家卫健委卫生发展研究中心的测算：2018年中国烟草相关疾病经济负担(jīngjìfùdān)总量(zǒngliàng)为15214亿元，相当于同期GDP的1.7%。 第四，在老龄少子化社会，吸烟对于人口发展(fāzhǎn)的负面影响也日益受到(shòudào)关注。 我们认为，全面的无烟立法，包括采取100%室内环境禁烟(jìnyān)的措施(cuòshī)，是降低吸烟率以及相关社会经济危害最有力、最合理和最迫切的方式之一(zhīyī)。 今年(jīnnián)《北京市控制吸烟条例》实施10周年。到目前为止，中国已有24个(gè)城市、大概16%的人口覆盖在100%的无烟立法(lìfǎ)保护(bǎohù)之下。100%的无烟立法，意味着所有室内公共场所、工作场所及公共交通工具内全面禁烟。 全面无烟立法的好处见诸社会经济的各个方面。以北京为例，2015年《北京市控制吸烟条例(tiáolì)》实施后，对于65岁以上(yǐshàng)老年人，急性心肌梗死住院率立即下降(xiàjiàng)了5.6%，慢阻(mànzǔ)肺病住院率立即下降了34.7%。 除了取得积极健康成效，经济效益也立竿见影。2015年，北京餐饮扭转(niǔzhuǎn)连续两年(liǎngnián)收入下滑的局面，实现了3.3%的正增长。 我们(wǒmen)注意到(dào)，这项立法工作(gōngzuò)正迎来越来越多的民众支持及餐饮业等行业支持。例如，近年来，北京无烟立法的群众支持率高达96%，中国(zhōngguó)其他一些城市也达到90%左右。九成(jiǔchéng)左右的支持率意味着绝大部分吸烟者也支持无烟立法工作。从某种程度上，中国控烟的社会观念改变快于立法进程。 100%的室内(shìnèi)公共场所无烟仍然很难实现 第一财经(cáijīng)：随着中国更多地区加入无烟立法队列(duìliè)，这些城市100%室内无烟环境实现了吗？为何世卫仍呼吁在地方实践基础上，进一步推动全国性(quánguóxìng)的立法工作？ 马丁：不可否认的是，100%的室内(shìnèi)公共场所无烟仍然很难实现。 举个例子，8点半，当我走入办公室写字楼时(shí)，闻到楼梯道附近留有烟味。这样的情况并不多见，但可能(kěnéng)每几个月会发生一次。 我们认为，在中国，从公众人物到普通大众，在社交媒体上控诉乃至投诉举报(jǔbào)违法吸烟的情况正在增多，这一定程度上推动地方性(dìfāngxìng)法规的执行。此外，中国还创新采用了一些数字科技，以提升控烟执法(zhífǎ)效率。比如北京开发了一款小程序，当市民举报违法吸烟行为后(hòu)，执法人员可以快速锁定违法吸烟者所处位置，并采取行动。此外，相较于(yú)部分(bùfèn)禁烟，全面的室内公共场所禁烟执法难度更小。 目前(mùqián)，100%的室内公共场所禁烟还会受到一些来自烟草行业的阻力，比如，一种(yīzhǒng)声音是在餐厅设置吸烟区和(hé)非吸烟区，但烟雾在空气中的传播并不会因空间划分而被阻断，这是一种“掩耳盗铃”式的做法(zuòfǎ)。 全国性的(de)无烟立法之所以重要，是因为一方面可以将“100%的室内公共场所控烟(kòngyān)”等做法覆盖到更多中国人，尤其是中小城市以及农村地区(dìqū)人口；另一方面也可以减少(jiǎnshǎo)地方立法、执法标准不一的问题以及烟草业对于实施控烟行动的阻力。此外，我们还希望无烟立法规(fǎguī)制范围由室内走向户外，并将电子烟纳入公共场所禁烟的范畴。 烟草行业(hángyè)收入下降，但其他行业获得增长 第一财经：2024年中国烟草行业实现(shíxiàn)工商税利(shuìlì)总额(zǒngé)16008亿元，同比增长5.0%，实现财政总额15446亿元，同比增长2.8%，税利总额和财政总额均创(chuàng)历史新高。一种业界观点认为(rènwéi)，当前，出于扩大内需、提振消费的考量，地方推进无烟立法动力不足。对此你如何看？ 马丁：正如(zhèngrú)刚刚我(wǒ)列举的案例，北京实施全面无烟法规后的第一年，当地餐饮消费由负转正。很多(hěnduō)国家和城市的例子都证明，尽管烟草行业收入出现下降，但其他行业获得增长，对于经济而言，并不会带来显著(xiǎnzhù)的负面影响。 另外特别重要的一点是，当公众烟草(yāncǎo)消费减少，这(zhè)一笔钱并不会凭空消失或者蒸发掉，公众会拿着这笔钱消费其他产品或者服务，比如购买优质(yōuzhì)的食物、增加教育(jiàoyù)投入或者休假旅游等。这种消费预期增长对提振经济的作用是不可低估的。 家庭烟草支出增加还会挤占儿童教育(jiàoyù)等支出空间(kōngjiān)，这种挤占对于农村家庭影响更大(gèngdà)。根据此前加州大学伯克利分校的测算，如果中国农村家庭每月购买20包卷烟，其人均食品支出将减少(jiǎnshǎo)10元，住房支出减少8元，衣着支出减少4元，教育支出减少3元。 我认为，当中国地方(dìfāng)政府考虑把刺激消费的目标从烟草行业转移到一些其他的行业领域，比如教育(jiàoyù)、餐饮娱乐、体育和健康活动等，会产生更多的短期(duǎnqī)和长期经济收益，并会带动人口的高质量发展。 上一轮提税效应(xiàoyìng)正在减退 第一财经：烟草(yāncǎo)税作为控烟的核心手段，其政策设计直接影响控烟效果。你认为中国烟草税有进一步(jìnyíbù)加征(jiāzhēng)空间吗？如果提高烟草税，是应该循序渐进地增加还是一次性大幅增加？ 马丁：中国上一次提升烟草税是(shuìshì)2015年。这些年，我们已经看见了(le)前述政策设计对于增加国家税收收入带来的积极影响，也看到了带来的其他预期收益，如(rú)降低社会吸烟率等。 当前，中国烟草税仍有较大的提升空间。中国烟草税占零售价比例为52.2%，和世界卫生组织建议(jiànyì)的烟草税应占零售价格75%的最佳实践水平仍有一定差距，具有提税(tíshuì)空间。中国之外，近年来一些同样面临经济增长(zēngzhǎng)压力的国家，目前也都在考虑或实施提税行动(xíngdòng)。 与此同时，由于距离中国(zhōngguó)上一次提税已有10年，考虑到其间(qíjiān)居民收入水平提高，即实际上对于居民而言，烟草制品(zhìpǐn)的(de)可负担性进一步增高，相较于十年前(qián)，烟草制品实际上变得更便宜了。换言之，间隔较久的提税会削弱对烟价的影响，进而导致烟民对提税的敏感度大打折扣。 所以，目前很多国家均采取一种提税模式：指数化提升烟草(yāncǎo)税，增加烟草产品价格，以确保提高烟草税的效果不会随时间增加而(ér)消退。 电子烟会增强(zēngqiáng)青少年烟草使用概率 第一财经：今年，中国国家卫健委对于世界无烟日(wúyānrì)的(de)主题定为“拒绝烟草诱惑对第一支烟说不”，并特别强调引导青少年自觉远离电子(diànzi)烟。为何以及如何引导青少年远离电子烟？你如何看待近年来，一些电子烟厂商宣传(xuānchuán)的减害技术？ 马丁：首先，应该澄清的(de)一点是，电子烟或其他新兴制品同样有害健康，其释放物通常含有尼古丁和其他有毒物质，对使用者和周围的非使用者都有害。但相关行业(hángyè)却试图(shìtú)将这种危害隐藏起来，从(cóng)一种更为正面的角度，使用更具迷惑性的话术(shù)去“包装”电子烟，一定(yídìng)程度上，这也包括你刚刚提到的“减害技术”。世卫不会从包括减害在内的任何角度去建议青少年使用电子烟，也希望青少年能够(nénggòu)更好识别、揭露烟草及电子烟业的陷阱。 其次，电子烟或其他新兴制品(zhìpǐn)并未显现人群层面的戒烟效果。相反，青少年时期使用(shǐyòng)电子烟，会增加其开始使用烟草的概率。所以，世卫也不建议政府为追求戒烟目标，将电子烟作为(zuòwéi)消费品销售。 (本文来自第一财经(cáijīng))